纪律与法律是纪检监察干部履职的重要依据，对其深入理解、准确运用，是我们必须具备的基本功。本文拟从公职人员职务违法的角度，重点对“纪律入法”谈几点粗浅的看法，以期加深对“纪”与“法”进一步的认识。 

　　一、“纪律入法”的简析和考察。 

　　法国法学家狄骥指出，在现代国家中，除了全国性的法律以外，还有 “完全独立于国家的团体”的、只适用于行政官员的行为规则，他称之为“纪律性规章”或“纪律规则”。研究表明，纪律普遍存在于各领域的人类共同体之中，是由特定的组织，按照程序制定或认可的、在组织内部普遍适用的、由组织强制力保障实施的行为规则。因此，一般来讲，纪律与法律这两种行为规范，在制定主体、适用对象、实施手段，以及承担的责任后果等方面相互区别。 

　　任何事物都是普遍联系的。实际上，纪律与法律既有分离性的一面，也有连接性的另一面。 “纪”与“法”的关系也是辨证的，即，在一定条件下相互转化、彼此涵摄。特别是一些纪律规则需要上升到“法”的层面，对一些纪律行为需要依法予以规制、调整，此时的“纪” 就进入“法”的视野，纳入“法”的范畴，打上“法”的烙印。以下集中考察一下存在“纪律入法”现象的6部法律、2部行政法规和1部部门规章。 

　　全国人大常委会制定的《公务员法》第53条，以“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为”的方式，将“违反纪律”行为的15项内容，逐一列举明示，并在该条第16项，以“违反纪律的其他行为”这一兜底性条款结尾；《法官法》《检察官法》也分别在第32条、第35条，以法官（检察官）“不得有下列行为”的形式，一一开列出12项乱纪行为的事项，并加上一个“其他乱纪行为”的概括性条款。以上3部法律均采取列举式规定形态（即举例加概括或兜底方式），分别将有关涉“纪”条文规定于国家立法机关制定的法律中。 

　　国务院制定的《行政机关公务员处分条例》、人力资源和社会保障部与原监察部联合制定的《事业单位工作人员处分暂行规定》都在第三章以“违纪行为及其适用的处分”冠名，并随后分别在第16、17、18、19条和第18、19、24条等多个法律条文中，规定了各种违纪行为，且在每个条、款、项中，还对违反纪律的种类做出了明晰而详细的规定，如：违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、财经纪律和廉洁从业纪律等具体违纪行为，分列在各自的法条规定，根据情节轻重，分别给予法律上处分的惩戒。其实，早在2014年4月国务院制定的《事业单位人事管理条例》第28条，就对事业单位工作人员具有6项严重违反纪律行为、依法给予处分的情形进行了“总则式”的规定。 

　　像这种藏身于各种“法”之中的纪律规则现象，除了在上述法律、行政法规和部门规章中体现的较为具体明确以外，在其他法律也时有所现。如：《人民警察法》第三章就直接用“纪律”为本章标题，对警察行使职权“必须做到”的纪律或“不得有”的乱纪行为，以及着装与举止等纪律要求，做出了三个法律条文的规定；《体育法》第47条对国家工作人员在竞技体育中违反纪律的行为，提出要承担法律责任的惩戒；《驻外外交人员法》对外交人员违纪行为也做出了给予刑事等法律处分的规定。 

　　 如果说“诚实守信”“常回家看看”等社会道德规范成为法律内容，使法律更具人性、更加温暖，那么，“纪律入法”现象又会带来什么呢？这些是我们在开展监察调查中，需要引起关注的。 

　　二、“纪律入法”的内涵和特征。 

　　所谓“纪律入法”，是指将纪律规则的内容规定在法律、行政法规、部门规章和地方性法规等“法”之中。这种情况表明，原先的纪律规则，已成为法律规范中的“一员”，“入法”之“纪”，已具有“法”的性质、地位和作用，对法律条文中谓之“纪律” 规定的违反，应以“违法”行为来对待，由此在责任承担上也迥异于一般的“违纪”后果。 

　　具体来讲，从性质上看，“入法”之“纪”，已披上了“法”的外衣，从形式到内容，都洋溢着法律规范的色彩。从地位上看，位居法律条文中的此类纪律规则，已上升到“法”的位置、跻身法律规范的行列，构成产生法律关系的“法源”之一，是参与这种关系的主体承担的法律义务内容。如：《公务员法》第12条之公务员应当履行“遵守纪律”的义务条款规定即是如此。从作用上看，“入法”之规则， 发挥着调整法律（而不再是纪律）关系的功能，引领着行为人当为或不为的预期，亦是行为合法与否的考量标准之一。从责任上看，对“入法”之“纪”的违反，承担的是法律责任，而不仅是纪律责任，两者虽一字之差，承担的责任后果却不相同，即前者明显要比后者为重。从机制上看，党的十八大特别是十九大以来，加强纪律建设、从严纪律约束，是对公职人员从宽松软到严紧硬的必然要求，将纪律规则及时纳入法律规范，也是强化对公职人员这种约束机制的具体措施和制度安排。 

　　进入“法”门之后的纪律规则，都有哪些特征？从上面的一些分析里，已略见其个中端倪。具体来讲，较之未“入法”之纪律规则而言，其具有如下特征：一是制定主体的国家性。它们都是由国家权力机关、行政机关或其它国家机关，通过法定程序制定（认可）的行为规范，反映的公共意志具有国家性。二是逻辑结构的规范性。与一般的法律规范一样，其逻辑结构由适用假定、行为模式和规则后果三部分组成，前者指“入法”之纪律规则适用的条件，如：《行政机关公务员处分条例》在第2、54、55条，分别规定的本条例直接或参照适用的主体对象和施行时间；中者为不得为或应当为的具体纪律行为，也就是公职人员的义务、权利规定；后者是违反或遵守纪律规则获得的否定、肯定评价，即惩戒或奖励方式，主要是制裁的手段。三是规则实施的国家强制性。要确保“入法”之纪律规则得到真正落实，除了公职人员的自觉遵守外，主要依靠国家权力强制实施为主。特别是对法律中纪律规则的违反已经达到严重违法涉嫌犯罪的程度，必须动用前述所说的国家强制力量（特别是追究刑事责任，剥夺自由、财产，甚至生命）予以矫正来实现。当然，正如英国《牛津法律大辞典》作者沃克所言，“对丢脸和耻辱的担心、对丧失职位的担心和对社会性排斥的担心”等社会强制力，也起着作用，只不过以国家强制力为主罢了。 

　　三、“纪律入法”的必要和意义。 

　　纪律概念的外延很大，不是所有的纪律规则都要或都能“入法”。将涉及公职人员行使权力的禁“纪”之规列入“法”的范围，对其实施的纪律行为，通过上述法律、行政法规和部门规章进行调整，主要基于以下几点需要：一是监督制约权力的需要。公职人员都行使着大小权力，着力整治各种特权行为，把权力关进制度的笼子，是当前依法治国进程中要解决的突出问题。法治的重点是治权治官，将与公权力密切相关的纪律规则植入“法”中，对手握权力者的行为依法进行规制就成为必然。二是提升法治意识的需要。由于纪律规则入“法”之后，就转化为名副其实的法律规范，因此，在这种意义上说，遵纪即守法，敬“纪”如畏“法”，更意味着“破纪”就是“破法”，这就要求公职人员把“入法”之纪律规则，作为增强法治思维和依法办事能力的重要方面，在守纪中提高法治观念。三是增强纪律刚性的需要。入“法”的纪律规则，对公职人员的拘束力更强了，“硬度”更高了，与未入“法律之门”的一般纪律相比，不再是机关、团体和其他社会组织等共同体内部自（律）治性规范，而是以国家强制力保证实施的“硬法”，不仅如此，对已入“法”门的纪律规则的严重违反者，更是以刑罚这一最严厉的手段进行制裁，惩罚性或震慑性可见一斑，足以表明此类规则的刚性程度。 

　　“纪律入法”的意义在于：一是拓宽了“法”域范围。职务违法中所违之“法”，既可以是直接来源于不具有“纪”之名的“法”，也可以是由“入法”之“纪”转化而来的“法”，这种条件下，实际上就使纪律法律化，“纪”与“法”的界限不再泾渭分明。这也提醒我们，在处理职务违法案件中，还要善于从纪律规则中去“找法”。二是揭开了责任真相。对依据《行政机关公务员处分条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》“应当承担纪律责任的”行为，因其已被引入上述行政法规或规章等“法”中，从《监察法》的视角来看，往往是以“职务违法”追究“法律责任”的行为，实践中，承担的是以处分为主要形式的行政法律责任。这可以帮助我们理解：为什么平时看似简单的、总认为只是违纪问题，却往往以违法行为来认定。三是贯通了纪法衔接。对公职人员来说，违反纪律的行为，也是法律所禁止的行为，所谓“违纪”则“入法”，就如“出礼则入刑”，这种直通车式的“纪法衔接”，也使纪律规则的“牙齿”更加尖锐，“带电”更为强劲。四是提供了实务指南。“纪律入法”之后，要求我们在开展监察工作中准确、规范表达用语，以免在“纪”与“法”之间发生歧义。特别是在初核、调查、审理等文书叙述公职人员构成违法时，要写明“违反了什么法第几条规定，构成职务违法”， 

　　监察机关承担着对公职人员违法行为开展调查的职责，这里的所违之“法”具有多样性，其中的纪律规则是“法”的来源和构成之一。随着全面从严治党这一重大战略部署的深入推进，以“纪律入法”的模式调控公职人员的行为，对于依法规制权力运行，将发挥积极作用。 （作者傅小健 系新城区纪委副书记、区监委副主任）